让波音既当运动员又做裁判员，FAA还真可以这样做
想起来，波音737MAX因两次致命空难而导致的全球停飞风波已经快一年之久。2020年1月21日，根据波音最新的表态，737MAX机型重回蓝天的时间表已经推迟到今年6-7月份。
如今受停飞的影响，波音已经准备解雇旗下数千名的员工。（关于波音停飞事件，详见《关于波音737MAX停飞事件的赔偿分析与思考》）
►来源：华尔街时报
回顾波音停飞事件，所有的调查都将矛头指向了机型的设计缺陷。在这场风波中，除了风口浪尖的波音，美国联邦航空局（FAA）作为颁发机型许可的部门，也备受全球舆论的压力。大家纷纷质疑FAA是否在向波音颁发机型许可过程偏袒波音，无视其安全风险？是否认真履行了作为航空安全监督和管理方的职责？
2020年1月16日，FAA飞机取证流程特别调查委员会经过半年的调查了解，正式对外公布了《总结报告》，今天就来一起看下在调查委员会眼中，FAA在本次事件中到底负有怎样的责任。或许能对未来我们自己大飞机取证流程的制度设计，能有一点帮助和启示。
2019年4月，两次空难，346人遇难的事实，迫使国会责成交通部成立了针对FAA的特别调查委员会，其主要职责是负责调查FAA在向波音颁发737MAX机型许可的过程中是否有失责行为，以及该如何改进现有的飞机取证流程。
为保证调查的客观公正性，本次的调查评估是由美国飞行员协会的前主席和前空军专业人士主导进行。FAA是否会基于两次空难和本次调查在今年修改飞机取证的流程，业内对其关注程度甚至登上了今年全美最值得关注的交通法律热点之一。
报告全篇看下来，个人总结其结论大致为：FAA切实履行了自己的安全审核职责，在飞机机型取证过程中并无不当之处，但对整个取证流程和各方的安全协调提出了一些未来的改进建议。
“
The committee found the FAA's overall certification system to be effective," the report said. "It also concluded that reforms must be adopted to help our extremely safe aviation system become even better at identifying and mitigating risk.
”
也许很多人看到这个结论会感到惊讶，尤其是空难发生后，媒体频频爆出FAA在737MAX取证中，多次授权波音人员自行完成验证工作，这种让波音“既当运动员，又做裁判员”的方式曾引起一片哗然。即使在美国本土，很多国会议员也在公开场合，抨击了FAA的这一做法。
作为全球航空安全最受认可的管理机构（另一家为欧盟的EASA），委托他人或生产商自己进行安全审查，表面上很显然会招致民众对其权威性和对航空安全负责的态度的质疑。但如果回顾美国飞机取证流程的历史和FAA的职责，不难发现，授权飞机制造厂家或第三方人员代行部分权限，确实是几十年来美国飞机机型取证的日常。
总的来看，是FAA在监管与效率、经济成本之间取得动态平衡的合理做法。
►美国联邦航空管理局，摄于2019年12月
根据走访波音公司和FAA相关人员，查阅关于737MAX机型当年取证的全部文件资料，调查委员会认为FAA和波音建立了针对737MAX8飞机各个领域全面的审查取证计划。FAA在决定各个项目参与程度上做出了合适的判断。
“
According to the committee's report, the FAA and Boeing "developed a comprehensive certification plan used to scrutinize all areas of the 737 Max 8" and the FAA "acted appropriately in determining its level of involvement for each element of the certification plan."
”
至于今后的建议，报告提出FAA须重新完善现有的飞行员训练、新机型人为因素的评估和执行、审查在多重设计变动所造成的综合影响，提供整体的操作系统风险评估以及提升波音与FAA的内部沟通协调机制。
“
he agency needs to rework existing assumptions related to pilot performance and training, clarification and implementation of human factors assessments, review of the cumulative effect of multiple changes to aircraft design, providing of a holistic system operational risk assessment, and internal communication and communication between Boeing and the FAA.
”
可以看出，这份报告虽然提出了部分改进意见，从整体上还是从积极方面肯定了FAA在波音737MAX8取证过程中的职责，认为其并无不当或失职行为，现有的飞机取证机制并不需要做出框架性的调整。至于如何理解这个调查结论，我发现还需要从FAA的飞机取证职责说起。
虽然说民航安全无小事，我们也总听到诸如“如何强调飞机安全都不为过”的观点。但现实与理想总是有着差距，FAA实际上在决定是否颁发新机型证书的审查中，采用的是一套抽样调查的审查流程（spot-check inspection），而非每项工作都亲自进行。除此外，FAA还可以根据该飞机制造商的既往评估，决定审查的程度和资源配置。
对中小飞机制造商以及生产经验缺乏的制造商，采用相对严格和细致的审查。例如如果中国商飞希望取得FAA对C919的机型证书，可能因为是新进制造商，而采取相对严格的安全审查。反之，对过往安全记录优秀和大型制造商（例如波音、湾流等）采用相对简易的抽样形式，在非关键项目上甚至可以指派第三方机构或飞机制造商工程师，作为审查人员负责该部分的工作。
实践中，有资料显示FAA亲自派人员所负责的审核工作大概只有30%左右。审查的依据即为该机型设计是否达到了FAA所规定的最低适航标准（minimum standards of airworthiness）
由此可见，FAA负责机型取证工作的部门是拥有一定的自主决定权。在该机制实施的60多年来，机型取证审查一直是在这种FAA与行业共同参与的形式下完成。事实证明，该流程也发挥了较为理想的效果。
换句话说，只要FAA在737MAX8飞机取证过程中，是尊崇该抽检机制，尽职完成自己的工作，就很难说FAA需要在波音停飞事件中的设计缺陷承担责任。
FAA的这套飞机取证抽检机制的合理性，甚至在1984年United States v. S.A. Empressa de Viacao Aerea Rio Grandense (Varig Airlines)一案中得到了美国最高院的背书。
Varig Airlines案
在Varig Airlines案中，涉及两起不同的空难。其事故原因均是飞机设计缺陷（机舱内加热器和垃圾收集器未达到FAA的最低标准），致使飞机在飞行途中着火坠毁。空难发生后，遇难者家属在联邦民事侵权赔偿法（Federal Tort Claim Act, FTCA）下，以FAA疏忽履行审查职责为由，将其告上法院。
不同于下级法院认为因将FAA视为与其他个人主体同等地位而承担疏忽审查侵权责任的判断，最高院在判决中，认定FAA进行飞机审查的抽检制度是受FTCA 中的例外条款discretionary function exception的保护。
28 U.S.C. Section 2680(a)：
the federal government may not be held liable for "[a]ny claim based upon an act or omission of an employee of the Government . . . based upon the exercise or performance or the failure to exercise or perform a discretionary function . . . whether or not the discretion involved be abused."
最高院认为FAA的此类抽检制度是其自由裁量权的体现，是一种根据自身经费和人员配置，权衡飞机取证目标的自主决定，符合FTCA中侵权责任豁免的例外条件。因此，并不能以其审查过失为由，追究其侵权责任。
在此之后的几十年间，每每有针对FAA履行各类飞行器审查义务或行政职责时的索赔案件（后续曾发生过指责FAA设定的飞机起飞航路不合理而导致空难的索赔），法院也都基于Varig Airlines案以及28 U.S.C. Section 2680(a)例外条款对FAA予以免责。这也解释了为什么近十几年来，很少再有空难事故中遇难者以FAA作为被告的赔偿案件出现，包括近期的两次波音737MAX事件。
04FAA为何要使用抽检制度？说到原因，其实在Varig Airlines案的最高院判决中也有提及。简单来说，无非是人和钱两方面因素。而且历史已经证明，目前所适用的这种多方共同参与的安全审查制度在过去的几十年间的实际效果也算不错。
2019年，FAA代理局长在参加波音事件国会听证时的答复就很好解释了FAA采用目前审查方式的原因或者说是一种无奈：
“FAA与波音公司的相关合作已有60多年，“始终如一地确保了投产机型的安全”。他强调美国过去10年里100万次航班中，只有一名乘客因为安全审查导致的事故身亡。而若要由FAA独立完成全部审查，将需要额外1万名新雇员、18亿美元经费。
”
在预算与人员都持续吃紧的背景下，想要依靠FAA自主完成所有的飞机安全审查工作，可以说是一种客观不能。虽然很明显，在各方共同参与下，尤其是委派波音自己员工参与安全审查取证，在外界看来似乎并不妥当，在客观性和效果上肯定不如FAA自己投入审查，但努力的在投入资源成本与效益中取得动态平衡却是FAA较为务实的做法。,
这种做法的出发点，很类似美国在侵权法产品责任领域，适用严格责任时所进行的效用风险理论（utility-risk test）。决定一个产品是否存在设计缺陷， 是看该产品现有设计所带来的好处是否超过其潜在危险，同样考量点是一种在产品安全与效用间的动态平衡。
有句法律谚语为“hard cases make bad law”， 大体意思是如果基于某些极端的个案而做出系统性的改变，并不是一项明智的做法。在美国，很多业内人士也对本次FAA取证流程的调查做出了类似的担忧。
如今反思各方的反应和公众的态度，不难发现，我们很容易做出一些表面上看似合理的常识判断。还记得自己第一次通过媒体得知波音737MAX取证审查流程FAA放权波音参与，最直接的想法也是FAA或许疏于管理和对波音的放任，确实没想到背后却有着这一系列的制度性安排。
在爆出此类新闻时，即使美国本土媒体也是投来质疑和责备的眼光，而并没有探究其背后的原因。如今想来，这件事给自己最大的感触是，在不了解事件的全貌，在相关信息不够全面之时，不要轻易做出理所应当的判断。
同样的道理我发现其实也适用于理解当下的疫情。我们在接收一项信息或评价某项措施时，不应单从某一点出发，被眼前的景象所迷惑，是否人晕倒了就是肺炎得不到救治？是否在外活动的武汉人就该如过街老鼠对待？该多一些思考，多一些信息整理，拨开迷雾，很多看似显而易见的推论可能会有更为理智和客观的判断。
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航空透视
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